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多元化纠纷解决机制的与构建
作者:牙克石市人民法院 曲忠孝  发布时间:2016-04-27 09:19:47 打印 字号: | |
  一、多元化调解解决民事纠纷机制的优越性

    调解是目前我国法院运用的最多的一种处理民事诉讼的结案方式,从性质和效力不同的角度,调解可以划分为诉讼调解和非诉讼调解。所谓多元化纠纷解决机制,是指一个社会中多样的纠纷解决(包括诉讼与非诉讼两大类型)以及特定的功能相互协调、共同存在,所构成的一种满足社会主体多种需求的程序体系和动态调整系统。多元化纠纷解决机制的概念既包括非诉讼机制,也包含司法和诉讼机制,在理论上,强调以一种综合视角研究诉讼与非诉讼、法律与其他社会控制、国家司法权与社会自治、公力救济与社会以及私力救济之间的关系;在制度和实践方面,注重构建司法与非诉讼程序协调互动的解纷机制。多元化调解机制的类型为人民调解、行政调解、行业调解、商业调解、仲裁、公证、诉讼等。“一般而言,法院的审判作用最不受重视的时候,它对解决争议所起的作用也是最突出的,这一判断的逻辑机理在于诉讼,现实的提高了其他冲突手段的适用机率和适用效果,没有诉讼审判,其他手段也是苍白无力的。”[ [英]罗杰科特威尔,法律社会学导论,潘大松等议。华夏出版社,1989年版,第245页。]手段审判理论的存在,也是多元化调解解决民事纠纷机制在解决民事纠纷方面有着非常突出的优越性:

  (一)有利于减缓双方当事人之间的对立情绪,有效化解矛盾

    受我国传统文化的影响,“以和为贵”的思想成为国人生活中的主要观念。现实中,大部分群众不愿意到法庭解决问题,尤其是主要涉及婚姻家庭、财产纠纷、相邻纠纷等个人隐私性较强的民事纠纷,在生活中,胜了官司,伤了感情的案件屡见不鲜。一般而言,当事人之间关系越近,越不适用对抗性的诉讼方式。如婚姻家庭纠纷,邻里纠纷等传统型纠纷,更需要注重怀重情理的调解,人民调解往往更能发挥作用。多元化调解机制具有主体多元性、范围广泛性、手段综合性的特点,符合老百姓心理承受能力和文化传统,调解的工作方式、方法很大程序的避免当事人对簿公堂的剑拔弩张。由自己熟悉的邻居、社会服务人员和单位同事出面调解纠纷,当事人更易于接受,也有利于调解协议的实际履行,通过由中立的第三方居中调解,使双方当事人的对立情绪得到冷静和缓冲,对有效化解矛盾起着至关重要的作用。调解员丰富的生活阅历、群众工作经验,使得他们在和当事人相处过程中能够较快地找准情感突破口,拉近距离,和当事人产生共呜,取得当事人的信任,在充分倾听和疏导的过程中,使得当事人的情绪得到排解,分析情理、释明法理,使当事人更加理解、了解、接纳调解工作,真正的打开心结、冰释前嫌,有利于真正化解矛盾。

    (二)有利于分流纠纷,减轻法院审判压力,节约诉讼资源

    随着经济的高速发展、经济领域不断的拓展,社会加速转型,社会改革的深化,矛盾的凸显,群众维权意识的不断提高,法院受理的案件尤其是民事纠纷案件显现出数量逐年上升,法院特别是基层法院审理民事案件的工作压力和难度日益加大,案多人少的矛盾比较突出,如何有效整合利用社会各界资源,分流纠纷,减轻法院审判压力,节约诉讼成本,提高司法效率是各级法院,各级政府都十分重视的亟待解决的问题。多元化调解机制,通过整合社会各界资源,运用多元化调解方式,形成合力发挥,共同作用把矛盾化解在基层,甚至是化解在萌芽状态,使相当数量的民事纠纷不再进入司法程序,对法院受理的案件起到了一种过滤作用,可以缓解法院日益沉重的工作压力,使法官从海量的案件中脱出身来,集中力量办好疑难案件。同时,同样一起案件,运用多元化调解解决机制能够使得纠纷案件得以调撤结案甚至当场执行,那么相应地,当事人申诉、上访、申请执行的可能性也就相应的降低或者消失了,真正的实现“案结事了”因此,多元化调解解决纠纷机制在缓解审判压力,节约诉讼资源方面是效果显著、大有作为的。

  (三)有利于降低诉讼成本,扩大司法民主

    随着民众维权意识的提高,越来越多的人通过途径维护自己的权益,但是纠纷一旦进入诉讼程序,诉讼成本就是当事人必须考虑的一个重要因素,这不仅包括因为诉讼而产生的各项费用,还包括为诉讼花费的时间、精力,对于当事人来说能通过有效便利的途径,解决争议和纠纷,迅速恢复权利义务关系的正常状态,解决纠纷成本低,时间短,是非常重要的,是司法高效快捷,便民利民的要求,也是新形势下,人民对司法的新的期望和要求。在当前的审判方式改革进程中,人们不仅期望司法公正,而且还特别关注诉讼效率层面的价值得以实现。从某种程度上来讲,民事普通程序简化审在以民事诉讼法中规定的径行裁判为基础展开,其首要的价值目标应该是追求诉讼效率的提高和诉讼成本的降低。[参见刘峥、蒋飞:“审判公开制度施行情况的实证调查与思考”,载《法律适用》2006年第3期。]我们近年来也较为关注国外法院对于提高诉讼效率方面的实践和做法,通观20世纪末以来世界各国司法改革的经验,其中一个重要的方面在于对诉讼效率价值的认识,加快上诉审程序的进程。多元化调解机制,为诉讼当事人解决纠纷提供了更多的选择。当事人在自愿的前提下,将案件交由人民调解员调解,或者是以其他更有利于纠纷解决的其他调解形式,使得纠纷可能在较短的时间内得到有效调处,得以恰当解决,当事人便能及早从诉讼中解脱出来,降低当事人诉讼成本。

     二、多元化纠纷解决机制的表现形式

    (一)根据主持纠纷非诉解决的主体不同,可分为:1.法院的诉讼调解;2.国家行政机关或准行政机关所设或附设的纠纷解决机制,如行政调解、劳动仲裁机构、消费者协会等;3.民间团体、组织的非诉讼纠纷解决方式,如人民调解等;4.由律师主持的专业咨询或法律援助性质的非诉讼纠纷解决办法等等。这些非诉解决方式,有的解决一般民事纠纷;有的专门解决特定的社会纠纷,如劳动、消费、医疗、交通事故、建筑、知识产权、国际贸易纠纷等。其处理结果的效力也有很大差异,有的具有强制执行力,当事人可向法院申请强制执行;大部分不具有强制执行的效力,当事人在合意未达成时可直接转入诉讼,或在达成协议后的一定期限内提起诉讼。

    (二)按救济途径,可分为公力救济、私力救济和社会救济。公力救济的核心是司法救济,即司法机关和司法程序。此外还有行政机制或准司法机制,主要有行政决定、裁决、行政复议等。私力救济,即所谓“私了”。社会救济,指国家容许并提倡的由民间社会组织,包括公益组织、社会团体和中介机构提供的纠纷解决方式。

    (三)按纠纷解决方式可分为协商、调解和裁决。协商是指当事人双方自行谈判、和平解决纠纷,强调当事人双方的合意与自我。由第三人主持的纠纷解决,通常可分为两类,即调解和裁决。调解机构的性质也是多样化的,包括民间调解、行政调解、行业调解、仲裁调解和法院调解等。裁决当然就需要动用司法或准司法手段,赋予其强制执行效力。根据所依据的规范体系不同,又分为道德规范、自治规范、村规民约、民族习惯、宗教等等。社会越发展,法律规范越健全,就越应具有一定的宽容度,尊重当事人自己对规范的选择,允许在纠纷解决中同时适用其他社会规范。

    (四)地方或区域的多元化。我国是一个多民族国家,地区间的社会经济发展程度、文化传统、风俗习惯等方面千差万别,在司法资源配置和纠纷解决需求方面的差异亦非常明显。故我国历来就存在并允许和鼓励各地创立适合本地实际的多元化纠纷解决机制。

 三、我市多元化纠纷解决机制存在的问题

  (一)法院受案范围不断扩大,特别是立案登记制后,案件量激增

   随着我国立案登记制的全面开展,法律调整的领域和层面不断拓展和深化,社会矛盾越来越多地以案件纠纷的形式表现出来,大量案件涌入司法程序,新类型案件不断增多。相当多的当事人仍然将诉讼作为解决纠纷的首选,不愿选择多元化纠纷解决方式,既浪费了社会资源,又不利于树立起多元化纠纷解决机制的应有权威。同时,诉讼和审判无法解决所有的纠纷,诉讼的对抗性反而还会破坏当事人之间的和谐合作关系,最终会减少社会经济交往的总量。

   (二)各纠纷解决主体对多元化纠纷解决机制的意义认识不到位、协调不够

    虽然现阶段我院已与多家单位组成联合调解委员会,但各单位对多元化纠纷解决机制的认识仍然不够,有的单位为了避开矛盾,维护部门利益,不愿参与到多元化纠纷调解中来,产生矛盾纠纷后直接告知当事人到法院诉讼,各种非诉讼纠纷解决方式尚无法形成一个有效和谐的整体,相互间衔接和互补性难以发挥。

   (三)非诉讼解决方式的效力不高使相关部门对自身参与调解的作用产生疑惑

    从现行法律的规定来看,人民调解虽具有一定的法律约束力,但不具有强制执行的效力。一旦一方当事人反悔,协议所确定的权利义务关系对双方当事人而言就显得没有约束力,行政调解人员平息纠纷所付出的努力就可能前功尽弃。所以也有部分单位参与调解的积极性差,认为最终矛盾的终结点是法院,即使参与其中,所起的作用也是微乎其微,这些错误认识严重影响了多元化纠纷解决机制的建立。

   (四)行政协调解决纠纷的力度不够

  目前我市行政调解的适用主要集中在交通事故、物业纠纷、治安案件、消费者权益保护等方面,调解的力度和工作的细致程度尚且较弱,大多纠纷前置调解只是走走过场,相关部门的行业、专业优势难以发挥。这既有司法权与行政权相分离的因素,也与近年来公民、法人权利意识增强、过分依赖法律诉讼有关,使得对包括行政调解在内的非诉讼纠纷解决方式的运用和作用重视不够,甚至受到一定的挤压和排斥,诉讼救济由最后一道权利屏障成为纠纷解决的主渠道和前沿防线。

   (五)多元化纠纷解决方式运行的保障不足

   在法制建设过程中,国家把资源重点投放在了正式的法律制定和司法机关的建立健全上,而对其他纠纷解决方式的制度建设和投入则相对较少,客观上制约了其他纠纷解决方式功能的发挥,相关人员的素质也参差不齐,不少人缺少执业所需要的专业知识和技能,法律政策和业务水平欠缺。

   四、建立多元化纠纷解决机制的几点作法

   针对问题的存在,现阶段做好多元化纠纷解决机制的衔接工作尤为重要,通过我院的引领和协调,分别不同案件类型,不同行业特点,该院先后与我市十四家行政事业单位及团体、各基层法庭与相关镇办联合行文,组成联合调解委员会,同时选出各单位联合调解委员会组长成立联席咨询委员会,专门处理疑难复杂或当事人矛盾争议较大的案件。工作中,对于解决多元化纠纷的衔接问题,主要从以下几个方面着手:

    一是立案前与诉前调解的衔接。对当事人诉至法院的纠纷,先由立案登记人员接收诉状,出具书面凭证并注明收到日期。具体衔接步骤如下:1.进行诉讼辅导并甄别案件。由诉讼服务中心(或者诉调对接中心)负责立案接待的人员对当事人进行询问和辅导,分别案件情况甄别是否适宜调解。在这个阶段,法院应当做好辅导、释明工作,向当事人说明诉前调解的优势,引导当事人选择诉前调解,同时为当事人提供相关调解组织,并释明调解协议司法确认快速化解纠纷的优势。2.委托调解并分流案件。双方当事人均同意调解的,由法院诉调对接中心委托相关调解组织先行调解,达成调解协议的,除当事人自动履行之外,当事人还可以30日内申请法院依法进行司法确认。3.转入登记立案程序。当事人拒绝调解或不同意调解的,立即转入登记立案阶段。经委托调解达不成调解协议的,直接登记立案后移送审判庭审理。

  二是庭前准备阶段、庭审过程中与邀请调解的衔接。案件在转入审判庭后的庭前准备阶段,法官对于有调解可能的,在征得当事人同意的基础上仍然可邀请有关调解组织协助法院调解。这为庭前准备阶段充分利用多元化解的方式留出了空间。在案件审理过程中,如果遇到一些专业技术问题,法官认为通过邀请有关专家进行调解更有利于案件的处理,在征得当事人同意的基础上,可以邀请有关专业性较强的行业调解组织或专家调解员协助法院调解。另外,依据《最高人民法院关于人民调解民事调解工作若干问题的规定》(法释〔2004〕12号)第四条的规定,当事人在审理过程中可以申请庭外和解。根据当事人庭外和解的申请,法院可以委派特邀调解组织或特邀调解员进行调解,也可以由法院专职调解员进行。双方当事人申请庭外和解的期间,不计入审限。

     三是非诉案件与多元化纠纷调解机制的衔接。为了适应立案登记制的全面实施及需求,配合多元化纠纷解决机制的开展,该院及时建立了立案登记台账制,对一些不符合立案条件又不适合判决但是当事人又诉至法院要求通过诉讼渠道解决的纠纷,为了更加及时有效的化解纠纷,立案庭以台账的形式登记在册后,即做为调解主体汇报主管院长,主管院长统筹安排,研究制定化解方案,携立案庭及相关庭室展开前期沟通协调工作,涉及相关领导及业务庭室人员无条件配合。

   对于个别矛盾较大,但又不适宜通过诉讼程序解决的案件,为了业务庭承办案件的压力,我院统一交由立案庭接收,建立相关台账,纳入非诉程序。具体适用时由主管院长和立案庭庭长直接介入并作为调解主体,联络相关部门,互相协调配合,共同研究制定相关解决方案。必要时随时调动相关庭室及业务精湛的人员参与调解,争取纠纷最大化的解决。

    四是加强对人民调解员的培训指导。选派审判经验丰富、法学理论水平较高的资深法官担任民调业务培训的固定师资。针对人民调解过程中出现的问题、法律法规的运用以及各类热点、难点问题,通过专题轮训、以会代训和旁听庭审等形式开展业务培训。通过培训提高了人民调解员的业务素质和服务水平,增强了他们从业的自信心和使命感,为人民调解工作提供了基础保障。

    五是创新方式多渠道多措施解决民间纠纷。该院率先在牙克石市公安局交警队创建了“交通事故联合调解中心”,两部门联合下发实施意见,设立诉调对接联合调解组。具体的工作流程为:市法院定期派员进驻市公安局交警队进行联合调解,交警队道路交通事故责任划分完毕后,将初次调解达不成协议的各方当事人带领到联合调解中心,对当事人疑惑的法律问题调解中心法官进行释明,法官对当事人法律问题的解答与交警对交通事故责任认定的解释相结合,根据统一的赔偿依据,从法律角度、行政角度,对当事人疑惑的问题进行逐一解答,使当事人能在懂法明理的基础上尽快达成调解协议,对双方不能达成调解协议的诉至法院的案件,涉及道路交通专业知识,公安局交警队派员参与法院多元化调解,使诉讼调解与行政调解相结合,切实实现专业互补。公安交管部门主持形成调解协议,告知当事人自生效之日起30日内可以请求人民法院确认,经人民法院确认有效的调解协议与判决书具有同等法律效力,可以请求人民法院强制执行。并确定每年的12月2日“全国交通安全日”,由法院和公安局联合开展以交通安全为主题的宣传活动,广泛发动全社会共同关注交通安全,大力提升全民交通安全意识、法治意识。宣传方式为讲解案例、发放宣传资料、解答咨询等。为了推动多元化纠纷诉前调解诉调对接机制的全面开展,由主管院长带头,已先后与该市辖区街道办事处、妇联、民政局、工会、团委沟通协调,针对人民群众比较关心的邻里纠纷、物业服务合同纠纷、婚姻家庭类纠纷、道路交通事故赔偿纠纷、生命权、健康权、身体权纠纷、劳动争议纠纷等类案件,探索建立联席咨询委员会,多级调解组织,形成合力,及时有效化解民间纠纷,保护当事人合法权益。同时,设立公开的电子邮箱,由专人负责监控,专门用于相关材料的收发、处理,以及各部门与法院的沟通联络、经验交流,为相关矛盾纠纷的处理提供绿色开放的息交流平台,从而为我市的多元化纠纷处理提供强有力的保障。

    通过上述几点做法,可以充分发挥多元化纠纷解决机制的作用,尊重当事人的选择权,甄别、引导、分流案件,最大限度地快速化解纠纷,有效地缓解法院案多人少的矛盾,满足当事人的多元司法需求。
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