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浅谈如何构建和完善多元化纠纷解决机制
作者:扎兰屯市人民法院 于洪波  发布时间:2016-04-27 09:21:12 打印 字号: | |
  近年来,伴随着我国社会经济快速发展、经济体制变革不断深化、社会利益格局不断调整,社会矛盾纠纷处于高发时期,且呈现出纠纷主体多元化、利益诉求复杂化、纠纷类型多样化等特点,对现有的社会矛盾纠纷解决机制提出了新的挑战。应对社会矛盾纠纷多元化的发展趋势,加快构建和完善多元化的纠纷解决机制,整合人民调解、行政调解、司法调解等多种社会资源,综合运用调解、仲裁、诉讼等多种方式和手段,形成功能互补、程序衔接的矛盾纠纷有效化解体系,为社会主体和纠纷当事人提供符合他们利益偏好的、可供选择的纠纷解决途径,从而能及时有效地化解矛盾纠纷,维护社会稳定,这是构建社会主义和谐社会需要研究和解决的一项重要课题,也是依法治国、依法执政,让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义的必然要求。本文将从多元化纠纷解决机制的内涵、构建多元化纠纷解决机制的现实意义、基本思路、具体措施等几个方面进行探讨和分析。

   一、多元化纠纷解决机制概述

    多元化纠纷解决机制是与传统的“一元化”化解矛盾的方式方法相比较而言的。简单地说,就是由于当前矛盾纠纷主体的多元化、类型的多元化、诉求的多元化,化解矛盾纠纷的思路、方法、措施、途径等也应多元化。多元化纠纷解决机制是指在一个社会中,诉讼和非诉讼纠纷解决方式各以其特定的功能和特点,结成一种互补的、满足社会主体多样需求的程序体系和动态的运作调整系统。按照“党委领导、政府支持、多方参与、司法推动”的原则,进一步深化诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革,努力实现以下目标:一是探索人民法院参与社会管理创新的方式,在确保人民法院依法履行裁判职责的基础上,充分发挥人民法院化解矛盾纠纷的功能;二是整合解决纠纷的各种力量,合理配置纠纷解决资源,为构建科学、系统、完整的多元纠纷解决体系积累经验;三是完善和创新工作对接机制,为人民群众提供可供选择的纠纷解决渠道。

   二、构建多元化纠纷解决机制的现实意义

   当前,由于冲突的性质、形式、对抗程度不同,解决纠纷的手段、方式也必然是多样的。建立和完善多元化纠纷解决机制,对维护社会稳定,构建和谐社会具有重要意义。

   一是有利于构建和谐有序的社会格局。发展是第一要务,稳定是第一责任,要确保各项事业有新格局、新水平、新发展,必须有一个安定和谐的社会环境。特别是随着经济体制、社会结构、利益格局、思想观念的深刻变革,有些矛盾纠纷跨地区、跨行业,跨部门,突发性强,发现和控制难度大,靠单一渠道解决社会矛盾纠纷已不适应社会发展的需要。

   二是符合保障民生、人民利益至上的执政目标。人民法院将有限的审判资源用于解决重大疑难的社会矛盾纠纷,对一般的民间纠纷倡导采取多元化的解决方式化解在诉前、解决在诉外,是缓解审判压力、成功化解矛盾的有效途径。实践证明,人民调解、行政调解是司法审判的重要基础,通过协商解决纠纷,可以使当事人的意思自治和处分权得到更多的尊重,可以更好地维系家庭温情、邻里礼让、交易诚信,可以更多地增强社会宽容和社会责任。

   三是有利于促进平安创建活动的不断发展。新的形势和任务,要求各相关部门必须加强协作配合,全面发挥社会控制作用,共同构筑资源配置合理、机制运转高效的社会矛盾解决体系,为不同类型的社会矛盾提供相应的解决渠道。

   三、充分发挥多元化纠纷解决机制作用的基本思路

   每一个具体的矛盾纠纷, 都应当有不同的诉求表达渠道和化解方式。建立多元化纠纷解决机制,就是要明确各种纠纷解决方式在社会矛盾纠纷解决工作体系中的地位和作用,形成既充分发挥每一种纠纷解决方式的特点和优势,又能够相互衔接配合、相互补充的满足社会主体多样需求的社会矛盾纠纷解决模式,最大限度地将各种消极因素转化为积极因素,实现调解效果的最大化。

   (一)加强人民调解,打牢基础建设。多元纠纷解决机制,人民调解是基础,是第一道防线,必须在加强人民调解上下功夫,要发挥人民调解在矛盾纠纷调解工作体系中的基础作用。要大力拓展人民调解工作领域,在继续做好婚姻、家庭、邻里、房屋宅基地、生产经营、损害赔偿等常见性、多发性纠纷调解的同时,积极适应经济社会发展的新任务新要求,积极参与土地承包、环境保护、劳动争议、医患纠纷、征地拆迁、等社会热点、难点纠纷的调解。要切实强化人民调解矛盾纠纷预防、法制宣传教育功能,努力提高调解质量,加强调解组织网络建设。在各单位、各社区(乡镇)、各行政村都建立起人民调解组织,配备人民调解员,及时吸收一些德高望重、有群众威信的人员参加,优化民调组织结构。应设立专门的诉前调解机构,配备调解经验丰富、审判理论水平较高的法官,同时聘请有威望、调解经验丰富的街道司法所长、街道社区推荐的司法协理员为特邀调解员,还应从司法所长、发挥作用好的司法协理员中聘请司法联络员,协助法院调解案件。

   具体思路是:法院与司法局积极沟通协调建立人民调解和律师调解制度,建立特邀调解员名册。与相关行业组织和行政机关沟通,建立特邀调解组织名册。完善各项工作程序,创新诉调对接具体工作方式。一是确定调解主体凡是以诉调对接方式化解纠纷的案件调解组织和调解员是调解主体,专职调解法官对调解工作进行指导和调解文书的审核。主张权利人和相对人能在一个确定的调解空间发表见解,厘清思路减少对抗,实现有效及时化解纠纷;二是调审分离原则。做为该案的专职调解法官,立案后不参与此案的调解审判,一方面消除先入为主的思想,另一方面让审理此案的法官积极调查,充分发挥主观的能动性使案件能得到及时、公正的解决。三是在各基层法庭设立诉调对接工作室,建立诉调工作进社区、进村屯、派出驻村法官等工作制度。四是加强民调组织的指导培训,通过集中培训,以令代训,邀请人民调解员旁听庭审,及时听取和解答调解员意见和问题等方法,对调解组织就诉前司法确认机制的重要性、必要性以及如何操作等问题进行培训,增加人民调解员处理纠纷的方法和技巧,规范调解工作。

   (二)强化行政调解,调配救济资源。要强化行政机关解决纠纷的职责,行政机关掌握着其他纠纷解决主体不具备的行政裁量权和社会资源,在纠纷解决过程中可以通过不同的资源调配,实现纠纷有效解决。纠纷解决与权利救济是紧密联系在一起的。行政机关应设立专门的工作机构,制定和完善纠纷解决规则和工作职责,及时处理相关纠纷。在行政调解中积极倡导“以和为贵”、合作、自治等价值理念,引导采用平和方式解决纠纷,降低纠纷的对抗程度,避免纠纷的升级,增加社会的和谐度。

    具体思路是:以各自的行政机关为落脚点,共同研究制定工作措施,建立工作联系机制,成立调解工作室,全方位地开展诉前矛盾化解工作。在工作中,注重制度建设,不断地完善工作制度,以便更好地实现诉与非诉的衔接。另外,注重检察机关的法律监督功能。在每个调解室都邀请检察机关工作人员驻室工作,一方面对调解工作进行监督,另一方面也参与到矛盾化解工作中来,从而达到了一举两得的目的。

   (三)建立工作机制,注重工作实效。要以诉调对接工作为平台,不断完善诉调对接工作机制,形成制度化,从而达到化解纠纷的目的:一是建立诉前引导机制。立案接待时,注重对当事人进行诉前指导,告知诉讼风险,释明非诉讼方式的功能、特点和优势,积极引导当事人根据纠纷的性质自愿选择以非诉讼方式解决纠纷,尤其是婚姻家庭案件、相邻关系案件、简易人身财产损害赔偿案件、小标的合同案件、民间债务案件、刑事自诉案件以及争议不大的其他案件,力求通过纠纷发生地的人民调解委员会、居民委员会、村民委员会、行政机关、工会组织、行业调解组织或其他具有调解职能组织予以调解,把矛盾纠纷化解在诉讼外。二是建立委派调解机制。经双方当事人同意,按照最有利于纠纷解决的方法,委派行政机关、行业协会、商事组织、人民调解委员会等特约调解组织或特邀调解员进行调解。三是建立委托调解机制。对进入诉讼程序的案件,根据案情需要,经双方当事人同意,委托行政机关、行业协会、商事组织、人民调解委员会等特约调解组织或特邀调解员进行调解。四是建立合同效力机制。特邀调解组织或特邀调解员主持调解达成协议,一方当事人有异议提起诉讼的,按照合同纠纷及时进行审理;一方当事人以原纠纷起诉、另一方当事人以调解协议抗辩的,按调解协议及时审理。五是建立司法确认机制。经人民调解委员会调解达成协议的,当事人按规定申请司法确认的予以确认,赋予强制执行力;特邀调解组织或特邀调解员调解和经法院许可,行政机关、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的协议,当事人申请确认其效力的,按规定予以确认。六是建立无异议调解方案认可机制。调解未达成协议,且当事人之间分歧不大,双方同意特邀调解组织或特邀调解员提出调解书面方案的,当事人在规定时间内未提出书面异议的,申请司法确认的,按规定予以确认。七是建立无争议事实记载机制。调解未达成协议的,特邀调解组织或特邀调解员对调解过程中双方当事人没有争议事实的书面记载,经签字后诉讼中免记载事实举证。八是建立刑事和解工作机制。与公安机关、检察机关建立刑事和解工作机制,充分发挥人民调解组织、基层自治组织、当事人所在单位或者同事、亲友以及我院特邀调解组织和特邀调解员的作用,促使当事人达成和解协议,化解矛盾。九是建立行政案件协调和解机制。依法支持行政机关将纠纷化解在诉讼之前,对进入诉讼程序的行政纠纷,邀请有关部门共同参与协调和解,妥善化解行政纠纷。十是建立民商事纠纷中立评估机制。对诉讼的民商事纠纷,根据案情建议当事人选择评估员协助解决纠纷,对判决结果进行预测出具中立评估报告,引导当事人达成和解协议。十一建立执行联动机制。联合行政机关、金融机构及其他相关单位,采取限制或禁止被执行人一定行为和权利、查找和处分其财产等强制执行措施,委托相关职能机构进行释法和思想疏导,促成执行和解。

    (四)建立联席制度,搞好诉调对接。建立联席会议制度。要建立调解联席会议制度,法院、司法行政机关或行政机关参加,组织特邀调解员代表、民事调解指导员等相关人员参加,定期召开例会,相互通报纠纷发生、解决情况,交流、研究化解纠纷的办法。法院、派出法庭通过联席会议制度、重大事项事先通报制度、司法建议回函等方式,定期与司法部门、辖区调解组织沟通信息,通报各方涉及调解工作的情况,及时掌握民情、社情,分析社会矛盾纠纷的动向、特点,进一步落实加强调解的具体措施。

   四、推动和完善多元化纠纷解决机制的具体措施。

   一是坚持党委领导,把握正确方向。推动和完善多元纠纷解决机制工作,必须坚持党的领导,整合各种资源和优势,多方协作,形成合力。把完善多元纠纷解决机制纳入社会治安综合治理目标,坚持与深化平安创建紧密结合起来,建立长效工作机制。

   二是畅通诉求渠道,凝聚多元合力。畅通诉求渠道是推动和完善多元解决纠纷的前提。充分调动成员单位和社会各方面的资源,纳入到社会控制的大系统中发挥作用,构成配置合理、运转高效的多元化社会矛盾纠纷解决机制。

   三是提升司法权威,增强司法水平。要在多元纠纷解决机制的大范畴内,坚持“调解优先、调判结合”的民事司法原则,不断强化多元、和谐的理念,在诉前、诉中和诉后的全过程,充分运用调解、和解、协调等各种“软性”司法手段,化解矛盾纷争,平衡利益冲突,达到案结事了、定分止争的司法目的。

    四是必须培养和造就一批精通调解业务的特邀调解员队伍。诉调对接工作最终能把矛盾纠纷化解,需要一批品质坚定、熟悉业务、真诚耐心、贴近群众的调解员队伍。我院注重对特邀调解员的培训,通过各种方式提高他们的能力,使他们能够和专职调解法官一道,共同化解矛盾纠纷。

   五是加大宣传力度,营造良好环境。完善多元纠纷解决机制,必须调动社会各界和广大群众的积极性和主动性,努力形成人人有责、人人参与、人人共享的生动局面。各相关部门要把维护社会秩序、保障群众权益作为出发点和落脚点,弘扬“和为贵”的优良传统,积极引导社会改变“解决纠纷就是到法院打官司”的观念,综合运用法律、政策、经济、行政等各种手段和教育、协商、疏导等办法,释放群众情绪,理顺社会矛盾,防止出现因纠纷而结“世仇”的现象。要加强宣传力度,加大对民调、协商等非诉讼解决纠纷方式的宣传、引导和监督,让群众充分了解、自觉认同多元纠纷解决机制,主动去选择高效、便捷、低成本的方式解决矛盾,化解纠纷。
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