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论我国民事送达“瓶颈”之突破
作者:中院立案一庭 薛忠卫  发布时间:2017-03-22 17:24:26 打印 字号: | |
  在民事诉讼中,送达是连接实体与程序的重要桥梁,是贯穿整个民事诉讼过程不可或缺的行为要素,它占用了民事审判系统近50%的司法资源,但这样一个角色弥足重大的制度却未得到足够的重视,“送达难”一直是困扰司法审判工作的不利因素,造成司法审判资源的过度浪费、司法审判效率低下。相对于国外关于送达制度动辄几十条的规定,我国《民事诉讼法》却只有9个条文,条文内容也比较简单。 关于民事诉讼送达制度的研究并非法学领域研究的热点,专门关于我国民事诉讼送达制度的论著并不多。笔者以现行的民事送达制度为基础,通过着重分析“送达难”问题产生的原因,从另外一种视角对“送达难”问题进行审视,有针对性的就相关领域的制度缺陷提出解决方案,从制度层面的完善尽量减少阻碍司法送达因素的出现,从更深的层次来寻找瓶颈突破之要。

一、民事送达面临的问题

(一)直接送达面临的问题

实践中,直接送达通常面临着诸多问题。因“空间处所”状态异常所导致的送达不能。这里需要说明的是,法律所要求的是原告提供被告的信息,虽直接目的在于有利于送达,但并不苛求达到能够送达的效果,整个送达工作的重心仍在于人民法院。在司法实践中,经常出现的问题是根据原告提供的信息,无法在指定的位置找到被告,甚至出现即使在原告提供了诸如身份证等证明材料或者人民法院依职权去公安机关户籍管理部门调取到户籍信息的情况下,仍然出现“此处查无此人”的情况。

案件当事人出于各种目的人为制造送达困境。一是被诉方消极应诉,典型的情形是人可以联系上,但以各种理由并制造各种障碍(如指示其家属拒绝签收文书、人在家而拒不开门等)拒绝履行受领法律文书的义务,这种情况排除了其他送达方式的适用,使法院陷入送达泥潭。一是起诉方在诉讼过程中意识到判决的结果可能会于己不利,诉讼请求不会得到支持,采用诸如上述手段阻碍诉讼程序进行。

按照《民事诉讼法》第八十五条规定,受送达人是公民的,本人不在交他的同住成年家属签收操作上的困惑。人民法院送达适用该条规定时,签收人至少需要具备两个条件,即“同住”和“成年家属”,在实际送达过程中,人民法院根本不可能即时确定签收人是否具备上述两个条件。

(二)留置送达面临的问题

2012年修正的《民事诉讼法》在留置送达上增加了采用拍照、录像等方式记录留置送达的过程,此举弥补了见证人送达模式存在的不足,提高了留置送达的效率,大有取代见证人送达模式之势,但实际运行过程中仍然存在一定的问题。

仍然是本文上述“同住成年家属”的认定问题,其在留置送达中是不可回避的问题,皮之不存毛将焉附,如“同住成年家属”认定错误,则留置送达必定错误。

在中国传统文化背景下,除自尊意识之外,“面子”还内含社会名誉和社会地位,对中国人来说,这体现着人格价值,丧失面子首先会触发强烈的耻辱感。无论是见证人送达模式还是采用拍照、录像等方式记录送达过程,均可能对当事人的隐私构成一定影响,极易引起当事人的反感,将本来处于居中裁判地位的法院变成了当事人的对立方。

缺乏明确操作规范,容易导致法院错误适用留置送达。实践中曾出现这样的情况,受送达人本人在家,但拒绝开门,负责送达的工作人员直接将待送达法律文书粘贴在受送达人家门上,并通过拍照、录像的方式记录过程,这样的送达很可能因未直接确认受送达人的身份而导致送达无效,因为在未见到本人的情况,从法理上讲,你无法推定门内之人一定是受送达人。

见证人送达模式依然呈现传统的顽症。《民事诉讼法》所指受送达人住所地的居民委员会、村民委员会和其工作单位并无协助人民法院送达的义务,起码没有明确的法律规范,所以,上述组织的人员或因工作繁忙、或因回避矛盾而拒绝或消极履行人民法院在留置送达过程中的见证人义务。

(三)邮寄送达面临的问题

邮寄送达以其便捷、经济的特点为诸多法院所青睐,成为继直接送达之外首选送达模式,2005年1月1日,《最高人民法院关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》施行后,很多法院陆续推出“司法专邮”,在缓解“送达难”问题上起到了不小的作用,但实践中也存在着一定的问题。

忽视送达方式顺位,直接采用邮寄送达方式。《民事诉讼法》第八十八条规定,直接送达诉讼文书有困难的,可以委托其他人民法院代为送达,或者邮寄送达。从规范内容上看,立法层仍倾向于直接送达,以获取更为直观的送达效果,将邮寄送达作为直接送达不能的备选送达方案。实践中,法院迫于案多人少的工作压力,会直接采用邮寄送达的方式,这一过程会因受送达人地址不正确而导致邮寄送达不能,影响诉讼进程。

《法院专递规定》对法律文书邮寄载体进行了明确规定,即由国家邮政机构进行邮寄送达。这里的国家邮政机构应当是指中国邮政集团公司旗下的全国各地的经营性邮政局(所)。 但司法实践中仍然存在以挂号信、其他商业快递(如申通、圆通)邮寄法律文书。

投递人员缺乏法律专业性,送达瑕疵较多。目前,邮政机构仍由普通投递员投递司法专递,人员流动性大、缺乏专业法律知识。另外,邮寄费用不合理,回执返回不规范、不及时。

(四)委托送达面临的问题

委托送达设立的初衷是在直接送达存在困难的情况下,通过人民法院之间的相互协助,提高送达质效,节约司法成本。实际运行过程中主要存在的问题是受委托送达法院送达效率不高。“送达难”问题存在于法院诉讼进程的各个环节,受托法院同样存在这样的问题,有些法院“由于送达本身需要司法资源的投入,在目前各法院的工作压力日趋繁重、经费紧缺的情况下,受托法院往往很难从自己的工作时间或紧缺的经费中抽出时间以及费用完成受托事项。” 导致有的法院收到委托后不及时送达、不送达也不及时退回委托法院,导致当事人长时间收不到文书,影响其诉讼权利的行使。

(五)公告送达面临的问题

法院在适用公告送达的过程中主要存在以下几个问题:公告送达启动条件过于随意。《民事诉讼法》第九十二条规定了公告送达的两个条件,即“受送达人下落不明”和“其他方式无法送达”。如何来证明受送达人“下落不明”缺乏具体的操作要求,对许多法院来说是一个头痛的问题,有的法院以当地公安机关或基层群众组织出具的受送达人去向不明的书面证明为准,有的法院以受送达人亲戚朋友或邻居笔录陈述为准,有的法院更是出现仅凭受送达人住所地的居委会或村委会出具的不在当地居住的证明就贸然启动公告送达程序;公告时间过长,影响案件审判效率。我国《民事诉讼法》规定公告的期限是自公告发出之日起六十日,立法本意旨在减少这种送达形式所具有的先天缺陷, 提高受送达人知晓所送达法律文书的内容的概率。尽管现行民事诉讼法增加了公告送达的途径,可以在法院的公告栏和受送达人住所地公告,也可以在报纸、信息网络等媒体上刊登公告,但报纸、信息网络依然是主要公告途径,他们具有新闻媒体时新性的特性,从普通人的角度看,很少有人会关注既往的报纸,所以从公告的次日起,公告的内容就已经渐行渐远淡出人们的视野,公告期间上的六十日和三十日、二十日并无实质性区别。

二、民事“送达难”原因分析

送达作为民事诉讼制度重要一环,参与到社会主义法治体系运行过程中,需要我们从宏观上审视民事“送达难”产生的原因。

(一)核心原因

民事送达的对象是民事诉讼程序中的“人”,这个“人”包括自然人和拟制人(法人和其他组织),民事“送达难”产生的核心原因或者说根本原因就在于这国家对这两类“人”的管控出现了问题,使其难于定位甚至出现真空状态,换句话说,如果这两类“人”管理科学、易于定位,那么从根本上来说就不会出现“送达难”这个问题。

1.流动人口管理制度落后,不能适应现实法治要求

目前,我国流动人口呈现明显的增速放缓、农业人口转移数量逐步增加、城镇间流动活跃的趋势,流动人口将持续向沿江、沿海、铁路沿线地区聚集。随着区域经济不断融合、一体化进程的加快,城镇之间人口流动将日趋活跃。

现行流动人口管理机制是以传统户籍管理制度为基础,衍生出来的多元管理模式。面对日益增长的流动人口对社会治安、劳动、交通、计划生育等各种管理秩序造成了很大的冲击。国家逐步推进户籍制度改革,推行了一系列举措,如城乡统一户口登记制度、居住证制度,为加强对流动人口的管理,推行了就业证和暂住证制度,旨在通过流动规模控制,引导流动有序、健康进行,在对人口流动情况全面掌控的情况下,发掘人口流动的积极作用,保护他们的合法利益,预防和打击流动过程中衍生的违法犯罪行为,维护社会运行秩序,以更好地为改革开放、经济发展和社会稳定服务。但上述制度是典型的“申报”运行模式,即主要依靠流动人员的主动申领或申报对其进行管理。实践中,很多外出务工人员流动带有很大的随意性,特别是农村进城务工人员囿于法律知识所限,并不去当地劳动部门办理外出人员就业登记,自然也就不会在就业地办理“外来人员就业证”,这部分人就形成了流动人口管理上的真空,然而这只是“人户分离”现象的冰山一角,典型的还有工作调动不迁移户口、城镇旧城改造、“候鸟式”生活(如北漂、海漂)、区域经济和社会发展差距加大等造成的“人户分离”现象。所以我国的户籍管理已经不能准确反映当事人的实际居住情况。

2.市场主体管理机制不健全,造成民事送达难上加难

公司、企业营业执照上登记的住所地与实际经营地址不一致,造成民事“送达难”。以公司登记为例,我国《公司登记管理条例》规定公司申请设立登记时需要提供住所证明,工商行政管理部门仅进行形式审核,对实际经营地点并不进行现场核实,在公司实际经营过程中变更经营地点而不申请变更登记的,工商行政管理部门登记的信息则丧失了准确性。在笔者承办的涉及公司的大部分民事案件中,公司实际经营地址与营业执照上住所地不一致的情况比比皆是。

市场主体退出机制不健全,僵尸企业的大量存在直接影响着民事送达效率。我国市场主体规制立法指导思想长期以来呈现重市场准入、轻市场退出,市场主体退出机制不健全,仍以公司为例,我国目前并无主动注销登记制度,公司注销一般依申请进行,实践中经常出现公司早已歇业但一直处于被吊销状态,根据现行法律规定,被吊销的公司在未完成注销登记前,其仍具备诉讼主体资格,使法院对这类公司的送达在尝试多种送达方式无果后最终不得不采取公告送达的措施。

(二)外围原因

1.立法尚存缺陷,可操作性有待加强

我国《民事诉讼法》对送达的规定目前仅有9条,虽然立法层通过《民诉法解释》力图对送达进行解释和补充,但并未弥补送达规定过于简单的弊端。相比较而言,国外关于送达的规范在数量和质量上均优于我国,比如英国《民事诉讼规则》有31个条文,德国《民事诉讼法》也有41个条文。

一些法律概念模糊的问题是由来已久的,比如,“经常居住地”、“下落不明”、“同住成年家属”是长期困扰司法审判的法律概念,这些概念内涵的确定不因地域不同而有所差异,如立法层可以进行释明,就可以解决直接送达、留置送达、公告送达所面临的几个问题。

现行法律规范在送达主体和送达责任上缺少相应的规定。虽然我国采用职权主义送达模式,送达由法院依职权而行,但具体由谁来负责送达并无明确规定,实践中存在法警送达、书记员送达以及承办法官进行送达的情形,送达主体混乱易致权责不清。

2.法院自身存在不足,对民事送达形成内在羁绊

长期以来受传统的“重实体、轻程序”观念的影响,一些送达人员甚至个别法院都没有真正树立起“程序公正”的法律思想。送达人员责任心不强,未作尽职调查而滥用送达方式,送达行为不规范,加之没有相应的法律约束,出现违法送达、多次送达,从而阻滞诉讼进程,侵害当事人程序利益。

司法资源配置是否合理直接影响到送达的效率。受地区经济发展条件所限,不同地区的法院办案条件也存在不同,对于经济发展水平较低的法院,有限的司法资源向审判倾斜,导致送达条件严重不足,直接影响到送达成效。

3.社会层面存在的阻滞因素

从古至今,受儒家、道家封建传统思想的影响,诉讼从来都不是中国人解决纠纷的最佳选择,有时甚至会刻意的回避诉讼,但社会作为利益的集合体,利益冲突在所难免,诉讼作为定纷止争的有效手段又使民众离不开它,长期以来,从经济学的角度看,诉讼都意味要付出较大的代价,即存在高昂的诉讼成本,这里面包括人力、物力的大量损耗,也包括精神的煎熬。这里面需要特别注意的一个问题是,在我国,农村人口占全国人口半数以上,农民受传统观念影响较深,法治化进程较慢,对诉讼存在着原始的畏惧感和疏远感。再加上中国民众长久以来的“好面子”,把诉讼视为伤自尊有损颜面的行为,故而中国民众的厌讼、耻讼情绪一直比较严重。

自古以来,诚信一直是中华民族的优良传统,是维系我们这个社会运转的基础要素之一,但随着社会经济的日益发展,在物质生活质量不断提高的同时,我国的诚信体系却越来越脆弱,道德滑坡现象日益严重。

具有社会事务管理职能的机构,特别是行政机关,在享有管理职权的同时,又掌握着大量的社会资源,具有各自独立的部门利益。比如,公安机关掌握着人口信息资源,工商行政管理部门掌控着公司、企业信息资源,民政部门掌控着婚姻登记、社会团体信息资源。各职能机构协同开展工作,共同维系社会的正常运转,但基于利益管控需要,这些资源牢牢掌控在各个职能机构手中,不能有机地对外共享。

四、突破民事送达“瓶颈”的对策

“送达难”已然是我国域内民事送达制度正常运行的“瓶颈”,如何突破这一“瓶颈”是诸多学者一直考虑并着力研究的问题。如笔者上述分析,在立法领域、社会领域均大量存在阻碍我国民事送达有效开展的掣肘因素,要突破这一“瓶颈”,既需要有守护者的沉稳心态,保证制度的稳定性,又需要有改革者的创新意识, 开拓制度的适应性,从宏观的角度审视民事送达制度,寻找突破“瓶颈”的标本兼治之策。

(一)治本之策

1.建立科学的动态人口管理机制

目前我国人口管理存在常住人口管理信息滞后、流动人口掌控能力不足等典型问题。我国流动人口管理主要有三类管理模式,第一类是基于传统流动人口管理模式上的改革,由政法委或综治委牵头,主要办事机构设在政法委或公安局,在基层有派出所指导的协管员队伍参与管理,是一种以治安防范为主,拓展服务的管理模式,称之为“治安管理拓展型”。第二类是通过成立单独的流动人口服务管理部门来加强流动人口的服务和管理,强化统筹协调和搭建信息平台,这种改革模式称之为“专业机构协调型”。第三类模式是以“大人口”观为指导,通过某一机构牵头(如发改委或人口计生委)来协调各部门行为,加强对流动人口管理和服务的统筹,称之“大人口机构统筹型”。 多元化的管理模式核心目的在于为流动人口提供包括住房、教育、医疗等在内的完善的社会服务,流动人口掌控措施略有不足。

(1)设计高效的流动人口动态管理机制

流动人口规模不断增多是社会经济发展总体向前发展与区域发展不平衡并存的必然现象,是每一个社会都要解决但都没有完全解决的问题,笔者认为,越是复杂的事务,越要减少中间干预环节,实行扁平化管理,提高事务管控的效率。我国幅员辽阔、人口众多,基层社会管理组织发挥着重大的人口管理作用,居委会、村委会在掌控人口信息方面甚至比基层派出所有发言权,在笔者办理的一起送达案件中,社区居委会负责计生工作的人员可以明确的说出住户情况。故而,可以尝试赋予这些基层组织更多、更加具体的所辖区域人口管理职权,实行“网格化”人口管理,确保每一个网格空间内的人口信息尽量全面。

(2)加快常住人口登记信息更新工作,逐步解决“黑户”问题

随着城镇化进程的不断加快,特别是旧城改造不断出现,常住人口登记信息滞后的情形不断增多。户籍上的住址早已不复存在,给法院送达带来很大困难。公安机关户籍管理部门应主动根据城市改造情况主动开展住址信息更新工作。

从户籍制度来看,“黑户”是指没有户籍资料、没有人口登记卡、没有身份证的“三无人员”,从司法审判的角度讲,是绝不允许“黑户”存在的,“黑户”意味着存在游离于法律程序之外的“人”。《国务院办公厅关于解决无户口人员登记户口的意见》(国办发〔2015〕96号)对八类无户口人员的户口登记工作作出了明确的规定,户籍管理部门应当以最快的效率解决“黑户问题”。

(3)加强人口信息申报工作

人口大量流动使常住人口信息、流动人口信息处于时刻的变化中,特别是《居住证条例》的实施,更加加快了这种变化频率。从人口流动的目的来看,就业、学习、更换新的居住环境是主要目的,可以考虑适当加大流动人口接纳主体的申报责任,如,用工单位及时申报用工人员信息,房屋出租者及时申报承租人信息,学校及时申报学习人员信息等,以提供更加准确的人口流动信息,最大限度的减少流动人口黑数。

2.加强市场主体管控力度

(1)完善市场主体信息更新机制

以公司为例,逐步改变目前公司登记信息依靠公司申报进行变更的机制,发挥基层工商所的区域管理优势,加大资源配置,强化主动管理,定期核查公司运营情况,对于公司注册地址、主要经营地址、法定代表人等发生变化的,及时督促公司进行变更申报。高度准确的信息必定有助于民事送达工作的开展。

(2)建立合理的市场主体退出机制

仍以公司为例,尽管国家工商总局对于公司“吊销”有着自己的理解, 但根据最高人民法院司法解释规定(法经(2000)23号、24号函),被“吊销”的公司仍具有诉讼主体资格,实践中大量存在着被长期“吊销”而实际早已不存在的公司,给人民法院送达及审判带来巨大的压力。从效力上来讲,司法解释效力显然高于国家工商总局的答复,工商行政管理部门有必要根据现实情况改变既定的工作思路,建立合理的市场主体退出机制。

(二)治标之要

1.合理设计送达制度,扫除立法障碍

我国《民事诉讼法》经过二十余年的发展,制度体系处于不断完善之中,进步不可谓不大,但关于民事送达制度仍频现粗陋之态,民事送达制度化进程缓慢,基础要素缺失,已不适应目前的司法审判工作需要。建立科学的送达制度已迫在眉睫。对于长期困扰民事送达工作的法律适用问题,立法层应当及时作出指导,诸如笔者反复提到“经常居住地” “同住成年家属”“下落不明”等问题,司法实践中认定不一,如果有及时的法律适用指导,至少会解决留置送达、公告送达中存在的一些问题。

2.科学配置司法资源,提高送达效率

科学的司法资源配置,无疑有助于提高送达效率,现在法院财、物等司法资源管理制度旨在避免出现资源浪费现象以及迎合国家政策需要,但制度设计过于僵化,不利于民事送达工作开展。在即将实施的法院财物省级以下统一管理制度中,要特别注意司法资源配置工作,首先要注重合理性,适应地域特情需要。其次要注意效率性,提供合适的资源配给。

3.打破部门利益割据局面,建立信息共享平台

信息以其特有的可识别性、高速传递性成为现代社会的重要资源。履行不同管理职能的国家机构都掌握着大量信息资源,但出于各种原因,这些信息仅在有限的范围内发挥作用。从宏观上讲,建立统一的信息共享平台依靠现代网络技术使不同层次、不同部门信息系统间实现信息和信息产品的交流与共用,以便达到资源合理配置,节约社会成本,创造更多财富的目的。同样,人民法院也可以依靠信息共享平台,在民事诉讼的各个阶段利用获取的既有信息高效的开展送达工作。比如,在立案阶段,法院可以借助全国人口数据库直接获取当事人的更多信息,从而确定合理的送达方式。

4.建立诉讼诚信公示制度,有力惩戒失信人员

当前,社会诚信普遍缺失,在民事送达的过程中,受送达人拒绝接受法律文书、故意制造事端阻碍送达的行为普遍存在,视其情节严重给予训诫、罚款、拘留等惩罚措施的同时,有必要建立诉讼诚信公示制度,对于失信受送达人通过媒体、社区等媒介对其失信行为进行公示,利用非强制性的社会道德评判功能反制失信行为,刺激耻感极限,促使其转变心态,以积极的态度履行法律义务。

5.加大法治教育力度,提升民众法律信仰

美国法学家伯尔曼指出:“没有信仰的法律将退化成为僵死的教条,而没有法律的信仰也易于变为狂信。”法律的权威源于民众的真诚信仰。受我国传统文化影响,民众厌讼、耻讼观念深厚,这种状态不利于法律信仰的培植。我们要把公民的法治精神培育放在首位,让民众真正了解法治社会的核心理念,让自己的意愿得到尊重。采取丰富多样的形式宣传法律,弘扬法治精神,让全民都成为社会主义法治的崇尚者和捍卫者。同时加强对司法人员的教育与管理,改变工作作风,树立良好形象。使整个社会民众呈现出崇尚法律,敬畏法律,通过法律或司法程序解决纠纷的习惯和意识。

6.完善既有送达模式,拓展新型送达途径

2015年《民诉法解释》的出台令人欣喜,司法高层以改革者的姿态回应了“送达难”窘境下的司法需求,推出了很多有分量的举措。比如,针对直接送达规定了当事人在法院拒绝签署送达回证即视为送达,扩大了直接送达的地域范围,在当事人住所地以外也可以送达法律文书。增加了以传真、电子邮件、移动通信等即时收悉系统作为媒介的电子送达方式。公告送达中增加了以信息网络为载体的送达方式。增加了关于宣判送达的法律规定,通过刚性手段督促当事人即时行使权力、履行义务,提高程序尊重意识。这些举措使很多学者的设想变为现实,笔者认为,现有送达方式仍有可作为的空间,促使其细节规定日近完善。

(1)邮寄送达专业化

邮寄送达虽然存在一些问题,但邮政机构所具有的全国性送达网络优势是不可替代的,“专业性”不强是其症结所在。我们可以通过对邮寄送达的专业性设计解决上述问题。

邮寄送达规范化。由最高人民法院洽商国家邮政局制定统一的《人民法院邮寄送达统一规则》,对负责送达的邮政机构的权利义务、送达行为、送达费用、送达责任等等内容进行规范。

送达主体专业化。邮政机构可以专司法律文书送达的部门,对送达人员进行法律专业化教育,使其在送达的过程中具有法律人的职业判断,提高送达的效率。

(2)转交送达主体适当扩大化

《民事诉讼法》规定的转交送达主体对受送达人均具有较强的管控能力。立法上可以适当考虑将具有这一特性的部门作为转交送达机关。如法院、检察院、公安局、国家安全局这些典型的纪律型单位,完全可以由其政治工作部门完成转交工作。如政府、国企这些行政管理特征明显的单位,亦可由其人事部门代行转交工作。这样即可以提高送达效率,又可以在一定程度上缓冲受送达人的对抗情绪。

(3)公告送达的完善

公告方式择一化。因为公告送达具有推定送达的特征,为了提高受送达人知晓公告内容的概率,有学者提出多次公告、多种方式联合公告的设想,笔者认为值得考量,因为“送达”的一个典型价值就是通过时间节点的计算推进诉讼程序,多次公告、多种方式联合公告既增加了诉讼成本,造成资源叠加浪费,又损害了当事人的程序利益。因此,公告送达应择一适当方式进行。

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